La universidad colombiana experimenta ahora la más aguda crisis de su historia. La política educativa impuesta en el país por el neoliberalismo de la administración Gaviria desde 1990, cuyo instrumento fue la Ley 30 de 1992, ha terminado por hundir en la quiebra institucional a la universidad pública. Y las administraciones Samper y Pastrana, continuadoras de las recetas del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sometieron la universidad pública a una severa asfixia presupuestal, a un control violatorio de la autonomía universitaria y a un régimen de indicadores que desestimuló la investigación y pretende eliminar los derechos laborales de los docentes universitarios. En el presente artículo, el doctor Fabio Lozano, presidente de la Federación Nacional de Profesores Universitarios, analiza la profundidad de la crisis universitaria con un lenguaje fluido y con una claridad que refleja su experiencia como destacado dirigente del profesorado universitario.
Un Decenio Nefasto para la Universidad Estatal
La situación de la educación universitaria, al igual que el conjunto del sector educativo, hoy presenta una crisis acumulada que es producto de la aplicación de una política muy definida desde hace muchos años para la educación pública en general y en particular para la educación superior, que tiene sus raíces en las décadas anteriores a la expedición de la ley 30 de 1992. Pero a partir de esta norma legal la crisis encuentra una profundización que se puede resumir básicamente en un objetivo central: liquidar la posibilidad de la educación superior estatal y, con ello, impedir que la universidad pública se consolide y desarrolle como la única vía que tienen vastos sectores de la población para acceder a la formación y al conocimiento de nivel superior.
Desde 1992 hasta la fecha, casi diez años después de la ley 30, el balance que se puede hacer es una mayor agudización de la privatización de nuestras universidades y del sector educativo en general. Éste es un proceso anterior a la ley 30, pero la citada norma lo ha acelerado hasta el punto de que hoy, según las propias estadísticas oficiales, la matrícula universitaria en más del 72% está en manos de particulares, mientras el 28% o menos lo cubre el sector público. Este proceso privatizador es uno de los objetivos que se han venido consiguiendo a través de una sistemática política de asfixia presupuestal, aunque la ley 30 incorpora una especie de "seguro" para las universidades, pues en el artículo 86 establece que las instituciones públicas deben, por lo menos, mantener el poder adquisitivo de sus recursos provenientes de la nación y dice que las partidas de ésta a las universidades se deben aumentar de acuerdo con el índice de inflación.
Pero todo ésto se ha convertido en un presupuesto de sobrevivencia. Las universidades escasamente han sobrevivido pues no se han destinado recursos serios que permitan desarrollar la universidad estatal. Nadie se puede desarrollar y nadie puede crecer si apenas tiene un presupuesto de sobrevivencia. El presupuesto de la familia, si depende del salario del padre y apenas crece con la inflación, no alcanzará para ampliar su casa o en reparar el carro. Hay que pensar en algunos ingresos extraordinarios.
El tema de financiación ha sido el aspecto más importante, a nuestro parecer, y ha sido determinante para que el sector público pierda cada vez más terreno con relación al sector privado. La explicación es apenas lógica: no le interesa ni a éste ni a los anteriores gobiernos fortalecer al sector público, simplemente porque obedecen a una serie de dictámenes y políticas transnacionales que buscan disminuir el tamaño del Estado. Las universidades públicas son del Estado y en opinión de estos gobiernos son innecesarias, precisamente porque la iniciativa privada puede cubrir o debe cubrir el servicio de la educación superior, y esto mismo ocurre con la salud, la vivienda y los servicios públicos, sectores que tienen influencia principal sobre la vida de la mayoría de la población de Colombia. La privatización de las universidades es la forma de limitar o negar el ingreso de la mayoría de la población al nivel superior de la educación.
La Amenaza del Acto Legislativo 012
Actualmente se habla mucho de que el gobierno va a trasladar a los departamentos la financiación de la educación superior. Las universidades que llamamos regionales, las departamentales o las municipales que han sido creadas por ordenanzas de las Asambleas o por acuerdos de los Concejos municipales, curiosamente nunca han sido financiadas por los departamentos ni por los municipios, salvo dos excepciones que hay en el país: la Universidad Distrital, que depende del presupuesto de Bogotá, del Distrito Capital, y la Universidad de Cundinamarca, que depende en un alto porcentaje de los ingresos del departamento de Cundinamarca. El resto de universidades territoriales, más o menos unas 14 o 15, han dependido toda su vida de lo que la nación les transfiera año a año. Y los departamentos y los municipios, realmente, han sido poco importantes en términos de participación en los presupuestos de dichas universidades. Es decir, la descentralización en la educación superior, desde el punto de vista financiero, tiene connotaciones diferentes a otros sectores. Evidentemente la tendencia actual es que desde el Ministerio de Hacienda, desde el alto gobierno, se quieren eliminar esas transferencias para que los departamentos asuman esas obligaciones. Esto no se ha podido hacer, porque el mencionado artículo 86 no lo ha permitido.
En 1992 la ley 30 señaló que el presupuesto de 1993 sería la base para asignar, de ahí en adelante, los recursos a las universidades estatales. El artículo 86 permitió que se mantuviera esa asignación. Hoy, las mencionadas universidades están en un inminente peligro de perder esas condiciones mínimas, ante la imposición del tan controvertido Acto Legislativo Nº 012, que no solamente afecta todo el tema del Situado Fiscal y las transferencias de la Nación a los entes territoriales sino que deja sin piso legal el artículo 86. Este acto legislativo hace una modificación en la forma como deben valorarse los presupuestos de funcionamiento nacionales para todas las entidades. Tiene dos componentes: uno establece que esos presupuestos de funcionamiento se asignarán con base en el promedio de los últimos cuatro años; promedio que no puede exceder la cifra del crecimiento de los ingresos corrientes de la nación. Históricamente el crecimiento de los ingresos corrientes la nación siempre ha estado por debajo del IPC. El presupuesto de la Nación, además de los ingresos corrientes, tiene otras posibilidades para poder responder al proyecto fiscal del año siguiente. El otro componente dice que cualquier reforma al proyecto siempre se hará con base en el IPC esperado, pero, como se sabe, el Banco de la República nunca acierta al definir esta cifra. Según el artículo 86, los incrementos presupuestales se hacen sobre el IPC. Si se utilizara el IPC causado, y no el esperado, nosotros tendríamos algún seguro pre-supuestal.
El monto presupuestal, basado en el IPC esperado, está contabilizado como parte de las transferencias y esas transferencias van a una única bolsa, por lo cual el departamento o municipio estaría en libertad de destinar tales transferencias en forma completamente discrecional a la educación superior, a una carretera o a cualquier otro gasto. Con ésto se perdería la destinación de las transferencias a la educación superior. Hay que anotar que la educación superior no ha tenido nunca contacto directo con las transferencias. Pero eliminando este artículo 86, como lo plantea el Acto Legislativo Nº 012, la Nación se desentendería de sus responsabilidades en materia de financiamiento de la educación superior.
Todavía no hay un proyecto concreto del gobierno sobre reforma de la ley 30 y lo único concreto es el mencionado Acto Legislativo, que ha causado tanto revuelo no sólo en la comunidad universitaria sino entre los gobernadores y alcaldes quienes, con toda razón, han manifestado su enérgico rechazo a esa intención gubernamental porque saben lo que les espera cuando no puedan atender las nuevas responsabilidades financieras y las comunidades les reclamen sus derechos constitucionales, incluido el derecho a la educación superior. Hasta ahora lo único que hay es un documento genérico, denominado "Bases para una política en educación superior", cuyo autor principal es Luis Enrique Orozco, de ingrata recordación para la universidad pública y para el sistema de acreditación, pues debido a una denuncia de una de nuestras filiales, fue excluido del CNA (Consejo Nacional de Acreditación) al que pertenecía.
Otros Dramas en la Financiación de las Universidades
El tema de la financiación ha dado origen a casos como el de la Universidad del Valle, institución a la que le estaban llegando los dineros asignados pero, por in-suficiencia de recursos, su nivel de endeudamiento le ha llevado a vender activos y a hundirse cada vez más en la insolvencia. Al nivel que llegó la Universidad del Valle afortunadamente todavía no han llegado otras universidades. Hay que agregar que la situación de la Universidad del Valle está íntimamente ligada a una administración que le abrió las puertas de par en par a los planteamientos del gobierno sobre auto-financiación, sobre aplicación de indica-dores de gestión y otros requerimientos gubernamentales.
Durante la administración Galarza, la Universidad se entregó a disposición de un modelo que entró en crisis. Lo que hizo la administración Galarza fue convertir a la Universidad en una "generadora de recursos", vendiendo desde las asesorías hasta los bienes históricos, y poniendo la academia al servicio de producir recursos. Así, endeudando a la universidad, la volvió un negocio, pero el negocio quebró. Además se habla de manejos no muy santos en el asunto.
No es simplemente un problema de gerencia de una universidad, sino también de manejo de recursos y de contratos, lo que allí hizo crisis. Toda una administración, todo un grupo de profesores dedicados a la investigación, dedicados a la academia, de pronto se ven produciendo plata y la academia pasa a segundo término.
Eso es lo que la política gubernamental quiere hacer en todas partes: la meta es que las universidades deben generar sus propios recursos para que sobrevivan y la meta que puso el presidente Gaviria recién posesionado fue que las universidades, en cinco años, deberían generar más o menos el 30% de su presupuesto con recursos propios, siendo que por aquella época las universidades estaban en el 6%, el 7% o el 8%. Hoy estamos en el 30% y más, sobre todo las universidades territoriales.
Las universidades del orden nacional, las que dependen, eso sí, íntegramente del presupuesto de la nación, han tratado de frenar un poco ese proceso. Pero las universidades territoriales están presupuestalmente asfixiadas y para generar recursos han debido aumentar matrículas, vender servicios y ejecutar todas las decisiones que en la Universidad del Valle hicieron crisis y que en las otras instituciones, al paso que vamos, producirán el colapso en pocos años.
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